青云申论模拟卷第043期（县乡卷）：让治理资源追着问题走

一、注意事项

1. 本题本由给定资料与作答要求两部分构成。考试时限为150分钟，满分100分。
2. 请在答题卡指定位置作答，超出答题区域的内容无效。
3. 请仔细阅读给定资料，按照题目要求作答，观点明确，分析全面，条理清楚。
4. 所有题目均使用现代汉语作答，未按要求作答的，不得分。
5. 监考人员宣布考试结束时，应立即停止作答。

二、给定资料

资料1

基层是国家治理的最末端，也是感知社情民意的最前沿。群众家门口的一条断路、一处积水、一场邻里纠纷，表面上都是小事，却可能同时牵动规划、住建、交通、应急、民政等多个环节。乡镇、村社区离现场最近，往往最早看到问题、最先听到诉求；但复杂问题需要的专业判断、资源调度和行政权限，又常常掌握在县级部门。如何让“看得见”和“办得了”接在一起，是提升基层治理效能必须回答的问题。

2026年9月16日，《光明日报》“光明论坛”文章《积极推动资源、服务、管理向基层下沉》指出，推动治理重心与治理资源同步下移，是回应社会结构变化和人民群众精准化、精细化服务需求的必然要求。文章也提醒，基层职责多、手段少、负担重，如果只增加任务，却没有人员、经费、数据、技术和协同机制配套，“下沉”就可能变成“加码”。

同日，《人民日报》报道了重庆南川“民声一次办”实践。当地整合线上政务服务平台和线下基层治理网格，让群众诉求直达一线，并利用已有民生事项信息研判规律、发现隐患、提前处置。这一实践的启示不在于追求一个简单的速度指标，而在于将诉求收集、分析研判、部门联动、办理反馈和源头治理串成一条责任链。基层能够发现共性问题，县级部门就要相应调整政策、供给和流程，不能让网格员只做一个不断转发问题的“传声筒”。

向基层下沉，首先要回答“下沉什么”。有的事项适合将办理端口前移，让群众少跑路；有的事项需要县级专业人员定期下沉，不能要求乡镇干部成为所有领域的专家；有的事项法定权限仍在上级部门，基层可以协助收集事实、做好沟通，但不应替代审批、执法或专业鉴定。真正的资源下沉，是依照问题性质重新配置能力，而不是把上级部门不愿做、不好做的事一推了之。

其次要回答“谁对结果负责”。一个事项进入网格，不意味着网格包办；发给多个部门，也不意味着形成协同。协同的核心是明确牵头主体、配合责任、处置时限、反馈节点和提级条件。能在基层解决的，应配套必要的权限与资源；需要县级解决的，应设置清晰通道，不让乡镇通过反复请示“猜部门”；涉及多部门的，应由有权调度的主体组织会商，不让群众和基层干部自行串联。

还要回答“怎样证明真的解决了”。基层工作容易被台账、照片、报表和即时数据所包围。求是网转载《人民日报》《以正确政绩观推动高质量发展行稳致远》，强调创造经得起实践、人民、历史检验的实绩。对基层治理而言，“接了多少件”“多久回复”可以反映一部分过程，但不能完全代替对问题是否实质化解、类似诉求是否减少、制度漏洞是否修补、群众权益是否保障的检验。

中央有关文件已经对基层权责关系作出制度安排。《整治形式主义为基层减负若干规定》要求健全乡镇（街道）履行职责事项清单，推动责权一致、责能一致，防止部门以考核之名转嫁责任。2026年实施的用好乡镇（街道）履职事项清单相关措施，进一步突出基本履职、配合履职和上级部门收回事项的区分。清单不是消极的“不管清单”，而是把谁牵头、谁配合、需要什么保障说清楚，为基层担当划出可操作边界。

数字化可以让信息更快流动，但平台不会自动生成治理能力。如果各部门各建一套系统，基层就要重复录入；如果算法只按超时风险派单，复杂问题就可能被简单转给最容易找到的人；如果屏幕展示代替实地调查，真实需求就会被数据格式筛掉。技术的价值在于减少重复、辅助研判、留下可追溯责任，不是把责任隐藏在系统默认值里。

服务下沉还要考虑基层差异。县城周边交通便利、年轻人集中，线上预审和分时预约可以显著提高效率；偏远山区交通、网络和人口结构不同，就需要保留必要的线下窗口、流动服务和代办指导。所谓服务标准化，是核心权利、办理依据和质量底线一致，不是要求每个乡镇完全采用同一服务方式。不顾条件追求外观整齐，可能造成建设重复、使用不足；允许因地制宜，也不意味着可以降低公平可及的底线。

资源向基层汇聚，更要防止“一沉了之”。专业人员到乡镇办完一批事项，可以解决当下需求；如果不同步说清处理原则、留下转介通道、帮助基层识别何时需要求助，下一次同类问题还会从头开始。有效的下沉既要办事，也要建机制；既要把专业力量送到一线，也要让一线经验反向进入政策修正。只有上下信息形成循环，“资源下沉”才不是一次性活动，而会转化为持续治理能力。

因此，“下沉不是把包袱往下放，而是让问题在哪里发生，资源、权限、服务就向哪里汇聚”。这种汇聚不是所有事情都由基层办，而是让基层有能力办好该办的事，有通道召集需要的力量，有规则防止不该下沉的责任被转嫁，有评价促使各级部门把群众获得感和长期治理效果放在心上。

资料2

临溪县山区乡镇多，群众居住分散。县里启动“服务到家门”行动后，多个部门先后向乡镇下放办理事项，也建立了线上诉求平台。一段时间后，群众跑县城的次数少了，乡镇干部却感到“办事窗口多了，肩上的包袱也多了”。县委调研组没有只看平台办件量，而是跟着工单走访窗口、村寨和县级部门，发现“下沉”中存在不少错位。

首先是事项下了，权限和专业能力没有跟上。县住建部门将农村建房部分咨询和材料接收放到乡镇，但新文件发布后只把通知发到工作群。窗口人员不熟悉地质灾害风险、风貌管控等专业条件，不敢明确说明材料是否齐全，只能反复让群众“再补一份”。有的申请人以为乡镇收件就等于同意建设，后续审查未通过时产生误解。乡镇既没有专业图纸审查力量，也不具备最终审批权，却承担了解释冲突。

其次是部门都说在下沉，但时间、地点和人群没有协同。卫生、民政、司法、人社等部门分别安排巡回服务，各自设计时间表，村干部需要多次通知、布置场地、召集群众。同一户困难家庭的健康、就业、救助和法律问题本来相互交织，却要向四组人员重复叙述。专业人员到村时，白天务工的中青年常不在家；老年人到场较多，服务因此又被误判为“大家主要需要健康讲座”。

再次是平台追求快速流转，却没有识别问题层级。系统将每条诉求都设置了同样的反馈时限。简单咨询可以很快答复，涉及土地权属、山体风险、多部门职责的事项却很难在同一时限内查清。为避免超时，有的承办人先回复“已与群众沟通”，再继续等待部门意见；有的将工单在多个单位之间往返退回。平台显示“已响应”，群众面对的问题仍停在原地。

调研组还发现，乡镇年底考核中出现了一批与履职事项清单衔接不紧的指标。某部门要求每个村每月上传固定数量活动照片，不区分人口规模和实际需求；某专项工作已由县级部门收回，仍通过部门内部排名要求乡镇报送进度。基层干部为了不“丢分”，就把本应入户访谈的时间用来制表、核图和对数。

面对这些问题，县里没有再加设一个“下沉工作考核专班”，而是从履职事项清单和真实场景入手重新梳理。每个高频事项均列明基本履职、配合履职或上级收回属性，再按具体场景明确县级部门、乡镇和村社区的动作。乡镇提供现场事实和必要协助，牵头部门负责专业研判和流程组织；超出乡镇能力的事项，必须同步下沉专业人员、技术工具和所需经费，不再只发文件。

县政务服务中心把工单分为即问即答、一般办理、协同处置和应急风险四类。简单事项重在准确、便捷；复杂事项允许先告知处理路径和阶段节点，不以一次性答复冒充办结；出现部门争议时，由县级协调机制按职责召集会商；涉及生命财产安全的，按应急规则先处置风险，不等工单完成常规流转。

县里将分散的巡回服务表合并为“需求日历”。乡镇不再单纯围绕部门时间表召集人员，而是提前收集共性问题，由县级统筹专业服务组合到村。健康、救助、就业、法律等问题确有关联的，在本人知情和必要范围内协同；没有关联的，不为了“联动”而无限扩大信息共享。对白天不在村的务工人员，提供预约、电话或线上预审，不再以活动现场人数代替真实覆盖。

县大数据中心则先做“减法”。各部门对现有字段逐项说明用途、依据和更新频率，可以通过共享获取的不再让基层重复录入，与当前履职无关的不再采集。工作人员进入平台只能查看本职责所需信息，调阅、修改和转发留下记录。平台用来让同一事实只填一次，不是建造一个任何人都能查看的“全能档案”。

考核也随之改变。县里取消与履职清单不一致的指标，对县级牵头部门重点看其是否及时研判、提供保障、组织协同，对乡镇重点看其是否发现问题、完成基本履职和必要配合。复盘不只问“超时没有”，还问“为什么重复发生”“上级是否提供了相应能力”“规则是否需要修改”。对法依规办理但群众不理解的，不简单以满意度否定；对态度热情却事实未查清的，也不以好评代替整改。

县里还建立了基层承接能力“双向评估”。部门准备下放新事项前，要说明法定依据、工作量、风险点和配套保障；乡镇则要如实说明人员、设备、场所和现有任务，不能为了显得“有担当”而将不具备的能力填成已具备。双方评估的目的不是争论“这事归谁”，而是判断如何安排才能对结果负责。能力暂时不足的，可以先试点、先培训、先安排后台复核；风险超出基层承受范围的，不得强行下放。

为避免改革只停在文件上，县里选取了数个办件全程跟踪。跟踪人员从群众第一次提问开始，记录经过哪些环节、重复提交哪些信息、哪一次转办没有增加价值，直到结果反馈。当事后复盘可以看见，不少所谓“基层执行慢”，实际上是等待上级专业意见；不少所谓“群众材料不齐”，实际上是多部门清单没有合并。流程被看见，责任才能准确落位。

试运行后，乡镇干部没有一下子变得“无事可做”，而是能把更多精力放在入户、研判和现场协调上。县级部门也不再只把平台办结量当作成绩，而是从高频诉求中检查自身政策供给。调研组认为，这些变化说明基层减负不是减少对群众的责任，而是减去无效负担；基层赋能不是给一个无限责任的口号，而是配上履职所需的条件。

资料3

河湾镇东坊村的一段通村道路每到雨季就有落石。村民反映多次，村干部也反复拉警戒线，但要判断是否存在地质灾害风险、如何进行工程处理，需要专业勘查和资金支持。过去，镇里把情况分别报给自然资源、交通、应急等部门，各部门都能说明自己的职责，却没有一个单位对“这段路怎样恢复安全通行”的整体结果负责。

县里建立高频复杂事项“场景清单”后，道路落石不再只按群众诉求中的一个关键词分派。乡镇工作人员先记录位置、时间、变化、通行影响等可观察事实，对现场做必要的临时警示，但不自行下“属于地质灾害”的专业结论。县级平台根据风险等级启动联合研判，明确牵头部门和到场专业人员，必要时先封闭、分流，再确定勘查、修复和长期监测方案。

第一次联合勘查时，专家带来的图纸与村民日常所说的地名对不上。村里一位老人指出，真正频繁掉落小石块的位置还在弯道后方，只是那里不容易拍照。专家重新查看后调整了勘查范围。一名参加会商的干部感叹，专业知识不能缺席，但专业人员也必须听懂现场知识。群众参与不是让群众替专家下结论，而是让决策所依据的事实更完整。

方案公示时，有村民只问“什么时候开工”，也有人担心修复期间绕行影响销售农产品。项目组不再只讲技术参数，而是把风险判断、工程步骤、交通组织、可能变化和联系人分别说清。村委会根据农事时间表提供信息，交通部门调整施工时段，并预留紧急通行方案。沟通不能消除所有不便，但可以让群众知道为什么这样做、哪些情况可以调整。

河湾镇从此事中延伸出“吹哨不是甩锅”的工作规则。基层提请协同时，要把已知事实、已采取措施、需要哪类支持说清，不将所有矛盾都笼统标注为“请上级解决”；县级部门接到“哨声”后，不得只要求乡镇继续补材料，而要按职责进场、研判和反馈。现场变化导致原方案不再适用时，允许依规调整，不为了维护“一次决策正确”而忽视新事实。

镇里后来处理一起农村养殖异味诉求，再次用到场景协同。环境、农业、自然资源等事项在群众生活中是一个问题，在部门职责中却需分开查明。联合工作组先确定污染物、来源、设施和对周边影响，再分别依法处理，避免在没有证据时先给经营户定性。村干部负责维持沟通，但不代替执法；部门依法履职，但也不以“不属于本环节”回避整体问题。

在服务供给方面，河湾镇发现“带着项目下村”与“带着问题找资源”有明显不同。以前是上级有什么课程、活动和项目，乡镇就组织相应人员参加；现在是根据入户、诉求和公共数据发现需求，再从县域资源库中匹配就业指导、慢病管理、家庭教育、法律服务等专业力量。没有适配资源的，就向县级部门反馈供给缺口，不以一场“类似活动”冒充回应。

专业力量下沉也要留下能力。县级法律服务人员每次到镇里，除了接待具体咨询，还会与镇村干部复盘哪些问题可以通过规范指引当场解释，哪些必须转交专业机构。医疗巡诊不只完成当日问诊，还与村卫生室确定随访、转诊和紧急联络规则。下沉团队离开后，基层知道什么能做、什么不能做、遇到疑难情况找谁，服务才不会随活动结束而中断。

河湾镇还邀请群众参与服务后评估，但不把一个“满意”或“不满意”当作全部答案。对评价较低的事项，工作人员需区分是政策结果未达到个人期望，还是解释不清、服务不便或办理不规范；对评价较高的，也要检查实际问题是否解决。对不善于使用智能手机、不愿公开表达或长期在外务工的人群，通过电话回访、入户抽查和委托反馈补齐信息，避免只听到最容易留下数据的声音。

村民参与也从“被通知”变为“共同验证”。新的公共服务项目试行时，不再只问到场人员“好不好”，而是记录他们在使用中停在哪一步、哪些规则难以理解、哪些环节与生产生活时间冲突。工作人员先做小范围试行，修改后再扩展，并说明哪些意见被采纳、哪些因法律、安全或资源限制暂不能采纳。参与不意味着每个意见都原样实现，而是让服务设计有更充分的事实依据。

为了防止基层再次陷入“万事全包”，镇里把自主处理、协同处理和必须提级的边界写进工作指引。对事实清楚、规则明确的日常事项，现场办、马上办；对涉及多个专业领域的，先保全事实，再由牵头主体组织联动；对风险等级超出乡镇能力的，果断提级，不把“在基层解决”误解为“不许向上求助”。

镇党委书记说，基层治理不是一场“谁跑得快”的比赛，而是一项需要长期组织资源的工作。群众找到基层，是对基层的信任；基层找到部门，应成为制度化的协同。只有让问题信息向上流动，让专业力量和保障条件向下沉，让办理结果再回到群众身边，“小马”才不必硬拉“大车”，乡镇也才能从简单转件的末端，成为发现问题、组织协同、推动源头解决的前端。

资料4

临溪县政协在“提升乡镇公共服务承接能力”专题调研中，收到了几类看似相反的意见。有的群众希望“什么事都在乡里办”，有的乡镇干部则说“再下放就真的接不住了”；县级部门认为自己已经开通线上通道，村里老人却说不知道在哪里点；服务团队反映下村场次不少，群众则希望不要每次只是讲一堂课。委员们认为，这些意见不是谁对谁错，而是暴露了供给、需求和承接条件之间的断点。

调研组先走进边远的青岩乡。乡便民服务中心可以接收多类申请，但高峰期只有少数综合窗口人员，既要接待群众，又要在多个系统中录入。一名工作人员说，最担心的不是忙，而是新政策只通过文件下达，遇到特殊情况找不到人及时确认。“群众就站在面前，我们不能一句不知道打发，也不能凭经验乱承诺。”这种两难说明，基层窗口不只需要更多事项，更需要稳定的后台支撑。

青岩乡的一个做法是建立“政策协同日”。县级部门不只向乡镇宣读文件，而是携带真实脱敏案例，与窗口人员一起识别共性规则和需要提级的情形。会后形成的不是又一本厚手册，而是可检索的问答、联系岗位和更新日期。尚无明确依据的，标注为待研究，不用模糊表述包装成肯定答案。每次政策调整后，系统保留旧版本和适用时间，防止用新规则反向评价过去的办件。

在双桥镇，调研组看到了另一种矛盾。县里建成了远程医疗服务网络，但乡卫生院有时缺少能完成规范检查、识别转诊条件的人员，设备也可能因维护不及时而闲置。县级医院屏幕上的专家再有经验，也需要基层提供可靠的检查信息。双桥镇因此将“上线平台”改为“建设服务链”：县级专科团队定期到乡指导，基层人员按能力清单训练，设备维护有明确主体，转诊和随访有责任人。技术平台连接的是责任和能力，而不只是画面。

凤栖镇则将乡镇履职事项清单与岗位说明结合。过去，同一件配合事项进入乡镇后，有的由党政办协调，有的由行业岗位处理，有的又交给村委会，容易出现“清单清楚、到人不清”。现在，每项事项都列出牵头岗位、备岗、与县级对接岗位和异常情况升级路径。人员调整时先完成事项移交，不让群众因为“原来那个人调走了”重新起步。

但调研也发现，个别地方把清单当作拒绝群众的理由。面对一个不属于本级最终处理权限的问题，工作人员只说“不在我们清单里”，没有告知应当找谁、如何转交。委员们认为，权责边界是为了规范履职，不是切断服务。基层不能越权代办，但应做好首问指引和必要协助；县级部门不能用清单把复杂问题拆成“都不完全属于我”。

调研组还专门访谈了村干部。一些村干部反映，他们最熟悉村情，但不愿成为各类工作的“无限代办员”。将专业审查、执法巡查、个人信息大量采集等任务都压给村级，不仅增加负担，还可能超越法定边界。与此同时，如果完全不听村里意见，上级专业服务又容易与真实生活脱节。因此，村级更适合发现问题、连接群众、提供现场信息和开展自治协商，专业、行政和执法责任仍应由有权主体履行。

如何评价公共服务承接能力？政协委员刘宁认为，既要看乡镇前台，也要看县级后台；既要看有没有服务入口，也要看背后有没有人、钱、数据、标准和应急支撑；既要看当次是否办完，也要看类似问题能否从制度上减少。一个窗口的热情难以补齐整条链条的缺口，一个平台的速度也不能代替专业质量。

一名专长基层治理的委员提出，公共服务承接能力不等于乡镇自行解决一切的能力，而是包括识别需求、准确办理、及时转介、组织协同和跟踪反馈在内的综合能力。一个乡镇能够及时识别自己处理不了的专业风险，并通过制度通道迅速获得支持，这不是能力不足，反而是能力成熟。如果为了证明“都能办”而越过权限、掩盖风险，看似有效率，实际上增加了治理成本。

调研组还建议为基层创新留出合理空间。清单和标准要守住底线，但不应把每一个地方的服务路径都固定成唯一模式。对群众需求真实、风险可控、责任清晰的小微创新，可允许试点、评估和调整；对涉及重大权益和安全的，则必须依法履行程序。创新不是为了创造“品牌名称”，而是解决旧流程无法有效回应的真问题。能够说明为何试、试了什么、效果如何、何时停止，创新才能可复盘、可负责。

委员们还提出，承接能力不是一次评估后永远不变。人口流动、灾害风险、产业结构和政策任务都会改变乡镇需求，人员调动、设备维护和经费安排也会改变实际能力。县里应当建立定期复核与事项触发复核相结合的机制：常态工作按周期检查，新增高风险事项、服务对象明显增加或基层连续发出预警时及时重评。评估结果既可以支持增加人员、购买专业服务和改造系统，也可以据此暂停下放、调整流程或由县级部门收回办理。动态评估的目的不是给乡镇评等级，而是让责任配置始终与现实条件相匹配。

对于乡镇之间差异较大的专业资源，调研组不主张每个地方都重复建设一套。县域可以建立共享的法律、社会工作、工程技术、心理支持和应急处置资源池，根据事项风险、服务半径和预约需求机动配置；同时明确谁负责排班、响应、质量控制和后续跟踪。乡镇保留稳定的联络岗位和必要基础能力，县级共享力量承担低频、高专业度任务。这样既避免设备闲置和人才摊薄，也防止偏远乡镇因需求量小而长期得不到服务。

县政协将调研情况梳理为四个方向：一是以履职事项清单厘清县乡村责任，建立清单外事项准入和动态调整机制；二是对下放事项进行承接能力评估，同步配置专业人员、培训、数据和经费；三是以真实场景建立跨部门协同流程，对复杂问题明确牵头、会商、提级和反馈规则；四是精简表格、系统和考核，把评价重心放到群众需求、问题实质化解和基层长效能力上。

调研报告最后写道，基层服务的可及性与专业性不是二选一。让群众家门口有入口，需要把服务往下延伸；让问题得到有质量的解决，需要县域范围内的专业力量和管理资源随需调度。不是把所有事情永久留在乡镇，而是以乡镇为贴近群众的前端，以县级部门为专业支撑和资源调度的后台，以规范协同保证前后台真正连起来。

在县政协座谈会上，一名村支书说：“基层不是治理的最后一站，而是发现问题、组织群众、验证方案的第一现场。上面多一分准确支撑，下面就少一分无效忙碌；基层多一分真实反馈，政策就多一分贴近生活。”委员们认为，这段话说明了基层与上级不是简单的“任务下达”关系，而应成为信息循环、能力互补、责任衔接的治理共同体。

三、作答要求

第1题

“资料1”中说：“下沉不是把包袱往下放，而是让问题在哪里发生，资源、权限、服务就向哪里汇聚。”请谈谈你对这句话的理解。（15分）

要求：理解准确，分析全面，条理清楚；不超过300字。

第2题

请根据“资料2”，概括临溪县在服务和事项下沉中存在的问题，并提出改进建议。（20分）

要求：（1）问题概括准确；（2）建议具体可行；（3）条理清楚；不超过450字。

第3题

临溪县政协委员小组拟提交一份“关于提升乡镇公共服务承接能力的提案”。请根据“资料3”“资料4”，拟写该提案的“案由”和“建议”。（25分）

要求：（1）内容全面，重点突出；（2）建议具体，层次清晰；（3）不考虑提案完整格式；不超过600字。

第4题

“资料4”中说：“基层不是治理的最后一站，而是发现问题、组织群众、验证方案的第一现场。”请深入思考这句话，参考给定资料，联系实际，自选角度，自拟题目，写一篇文章。（40分）

要求：（1）观点明确，见解深刻；（2）参考给定资料，但不拘泥于给定资料；（3）结构完整，语言流畅；（4）1000—1200字。

教研依据（不属于考生作答材料）

1. 人民日报，2026-09-16：重庆南川：深耕“民声一次办” 善治“基层民生田”
2. 光明日报，2026-09-16：积极推动资源、服务、管理向基层下沉
3. 求是网、人民日报，2026-09-16：以正确政绩观推动高质量发展行稳致远
4. 求是网、新华社，2026-09-16：用心用情服务群众 兢兢业业守护安宁
5. 中共中央办公厅、国务院办公厅（司法部发布），2024-08-20：中央办公厅负责人就《整治形式主义为基层减负若干规定》答记者问
6. 共产党员网，2026-08-14：用好乡镇（街道）履职事项清单
7. 中共中央、国务院（生态环境部发布），2026-07-23：关于加强新时代社会工作的意见
8. 国家发展和改革委员会，2026-07-17：拓展数字技术赋能基层治理的新路径

命题说明：本卷以2026年9月16日《人民日报》“民声一次办”报道、《光明日报》“资源、服务、管理向基层下沉”评论和求是网关于正确政绩观、服务群众的文章为时政入口，并以基层减负规定、乡镇履职事项清单、新时代社会工作意见和数字治理研究核验制度边界，围绕“问题发现—职责厘清—资源匹配—专业下沉—协同处置—实效评价”形成统一命题链。本卷不含参考答案。