青云申论模拟卷第025期（省州市卷）：让每一寸耕地积蓄长久生产力

二、给定资料

资料1

2026年8月29日出版的《人民日报》刊登中华人民共和国主席令。《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》已由十四届全国人大常委会第二十四次会议于8月28日通过，自2027年1月1日起施行；同次会议修订通过《中华人民共和国农业法》，也自2027年1月1日起施行。《光明日报》当天报道指出，新制定的耕地保护和质量提升法，对于保障国家粮食安全和重要农产品有效供给、加快建设农业强国具有重要意义；修订后的农业法从提升农业综合生产能力、推动城乡融合发展等方面作出新规定。法律的制定与修订把一个朴素问题摆到治理者面前：耕地保护不能只回答“还有多少地”，还要回答“这些地能不能稳定地种、长期地好好种”。

同日《人民日报》“毫不放松做好‘三农’工作”报道显示，面对极端天气等挑战，2026年我国夏粮产量首次突破3000亿斤；截至6月底，脱贫劳动力就业规模超过3200万人；上半年农村居民人均可支配收入达到12699元，同比实际增长5.5%。这些数据从粮食供给、就业和收入三个侧面说明，农业农村工作既关系安全底线，也关系发展质量和群众生活。耕地是粮食生产最基本的载体，却不是孤立的面积数字。土壤肥力、水利条件、田间道路、种植收益、经营主体和灾害韧性相互作用，最终决定一块地能否形成真实、持续的生产能力。

2025年3月印发的《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》提出，新建和改造并重、数量和质量并重、建设和管护并重，把具备条件的耕地特别是永久基本农田建成适宜耕作、旱涝保收、高产稳产的现代化良田。方案明确，到2030年力争累计建成高标准农田13.5亿亩、累计改造提升2.8亿亩，新增高效节水灌溉面积8000万亩；到2035年，力争将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田。目标中的“具备条件”意味着建设必须尊重自然禀赋，不能把同一套工程硬套在平坝、山地、旱地和水田上；“适宜耕作”意味着工程验收之后，还要接受一个个农时和一次次旱涝的检验。

云南山地高原地形复杂，耕地分散、坡度差异、水热条件多样。云南省2025年印发的相关实施意见明确，坚持耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，落实7857万亩耕地保有量和5709万亩永久基本农田保护任务；提出稳步推进小田并大田、分散变集中，优先把具备水利灌溉条件地区的耕地建成高标准农田，先建机制后建工程，明确管护主体和经费；同时强调不得单纯追求补充耕地指标，不顾自然条件强行恢复垦造。保护红线是刚性约束，但红线以内怎样形成更高质量、更有韧性的农业生产空间，需要州、县、乡、村把政策翻译成具体地块上的行动。

数量、质量和生态三者既不能互相替代，也不能分头管理。只守数量而忽视土层和水源，可能留下难以稳定利用的地；只追求短期产量而透支地力，可能把增产成本推给未来；只强调生态修复而不核对法定用途和农民权益，也可能造成新的矛盾。治理者需要先识别一块地的法定身份和自然条件，再确定保护、建设、改良或恢复措施，随后用长期监测检验结果。每一步都要留下依据，使“为什么在这里建、为什么采用这种办法、效果怎样”能够回答，而不是把不同目标压成一个完成率。

耕地质量不是一次验收能够永久确认的属性。土壤有机质可能因长期不当施肥下降，沟渠可能因淤堵失去功能，机耕路可能因暴雨损毁，新增耕地需要熟化培肥，土壤酸化、石漠化和面源污染也要分类治理。云南耕地质量监测工作已持续30多年。云南省农业农村厅2024年公开答复显示，当时全省已建成950个耕地质量监测点，包括国家级20个、省级54个、州（市）级119个、县级757个，并建立省、州（市）、县（市、区）三级负责制。监测的意义，不只是形成报告，而是识别变化、追溯原因、调整措施，让有限资金投向真正影响地力的环节。

工程质量同样需要全周期责任。农业农村部2025年发布的《高标准农田建设质量管理办法》要求，先建管护机制、后建工程项目，推动投资、建设、运营、管护有效衔接；项目法人对项目质量负总责，测绘、勘察、设计、施工、监理、材料供应、检测等单位对各自环节负责；项目所在乡镇、农村集体、村民和其他利益相关方的合理意见应当被吸纳。由此可见，良田并非单靠水泥、管道和图纸“交付”，它是公共投入、专业技术、农民经验、经营收益和持续管护共同形成的生产系统。

求是网8月29日刊文讨论“民为邦本、为政以德”的治理思想，强调厚植为民情怀、树牢造福人民的政绩观。放到耕地保护中，民本不是降低标准，也不是把保护责任简单交给农民，而是让政策既守住国家粮食安全底线，又正视农民为什么愿意种、谁承担管护成本、工程是否顺手、收益能否覆盖投入。只有保护规则能够被理解、建设方案能够被参与、管护责任能够被承担，耕地才会从图斑和台账变成一季又一季可依靠的生产能力。

资料2

澄谷州地形从北部河谷平坝延伸到南部丘陵山地。州里一次耕地保护专项调研发现，多个县的耕地面积账面总体稳定，但“地在、田弱、设施闲、主体散”的问题逐渐显现。调研组把自然资源部门的图斑、农业农村部门的质量监测、灌区用水记录、村级承包地台账和种植户访谈叠在一起，发现同一块地在不同系统中有不同描述：图上是稳定耕地，农户说雨季排不出去、旱季引不进来；验收资料显示机耕路已经完成，收割机驾驶员却因转弯半径不足不愿进入；土壤检测给出酸化趋势，项目清单仍以修渠修路为主。

青峰县平坝区的一片高标准农田建成后，渠道、泵站和机耕路外观整齐。第一年遇到连续强降雨，田间排水口高程与支渠衔接不当，低洼地块积水；第二年泵站电费和日常检修无人统筹，村集体、用水合作组织和经营户都认为应由项目单位负责；第三年，一段渠道被落石损坏，村里先用沙袋临时封堵，却迟迟没有进入正式维修程序。项目已经通过竣工验收，但农户评价并不高。有人说：“我们不是反对建设，而是设计时问得少，坏了以后找不到人。”

石梁乡山坡耕地碎片化，一户往往有七八块地，最小的不足半亩。乡里曾提出“小田并大田”，部分农户担心调整后承包权益不清、灌溉位置不公，另一些常年外出农户则希望托管。项目组起初只按地形绘图，忽略了地界背后的权属、耕作习惯和邻里关系。公示会上，有村民指出拟建机耕路压住祖辈留下的排水暗沟，也有人提出合并后若土壤肥力差异较大，不能只按面积互换。方案因此暂停。干部认识到，空间整理可以优化生产条件，却不能用行政速度替代依法自愿、权属清楚和利益协商。

另一片补充耕地位于山脚缓坡。工程完工时地表平整，验收后却出现表土层薄、砾石多、保水保肥能力弱的问题。承包户第一季种植投入较高、产量不稳，第二季开始撂荒。有人建议继续追加工程，有人主张立即把指标入库。县耕地质量站认为，新垦耕地从“像一块田”到“成为一块熟田”需要土壤改良、秸秆还田、绿肥轮作和连续监测，质量未达标不能只凭外观和短期作物覆盖判断。若后续培肥责任、资金和经营主体没有落实，前期投入可能变成一次性景观。

调研还发现，部分地方把卫片图斑整改等同于简单复耕。果树已经形成稳定收益的地块，若未经过分类研判便“一刀切”拔除，可能损害农民利益；生态脆弱、坡度较大的地块若为追求数量强行垦造，可能带来水土流失；具备恢复条件的撂荒地如果长期不管，又会浪费既有设施。州自然资源局负责人说，严格用途管制必须坚持，但整改也要区分违法占用、种植结构调整、历史遗留和自然条件变化，说明事实、依据、时序和责任，不能让基层在“必须立刻恢复”与“实际上无法稳定耕种”之间反复折腾。

钱从哪里来、钱花在哪里，也是长期管护的难点。建设资金通常以项目为单位集中投入，日常清淤、设备保养、小修小补却金额分散、频次不定。财政部门担心没有清单就无法规范支付，村集体担心承诺兜底形成无底洞，经营主体则认为公共设施不应完全由自己承担。个别村建立管护费后，只收不公开；有的把费用平均分摊，未区分受益范围和使用强度；还有的把所有管护都交给一名村干部，既缺专业能力，也缺监督。设施小问题没有及时处理，最后往往演变成需要再次立项的大问题。

工程问题的成因也容易被混淆。渠道开裂可能来自设计未考虑地基，也可能来自施工质量、车辆碾压、山洪冲刷或长期失养；泵站停用可能是设备故障，也可能是电费规则、用水组织和种植结构变化。若不查原因，一律列入村级管护，可能替建设单位卸责；一律要求原施工方返修，又可能把正常损耗和灾害损失错误归责。调研组建议建立“发现—检测—定因—处置—复验”流程，让合同档案、监理记录、现场证据和使用记录共同支持判断，并为责任主体陈述说明留下渠道。

数据平台也出现“看得见却用不好”的矛盾。遥感可以发现作物覆盖变化，传感器可以记录土壤墒情，项目系统可以追踪工程位置，但异常并不自动等于违法或失管。农户轮作、季节性休耕、暴雨损毁和合法设施农业，都可能造成影像变化。基层若只接到一串疑似图斑编号，没有历史记录和现场解释，就只能重复举证；若以平台显示“正常”替代现场核查，又可能漏掉被树冠遮挡的沟渠破损。州里因此要求把技术监测定位为线索入口，让土壤检测、农户反馈、工程档案和现场踏勘相互印证。

最根本的矛盾仍在“谁来种”。青年劳动力外出、农业比较收益不高，使部分山区耕地即使设施改善也缺少稳定经营者。土地托管和社会化服务能降低小农户使用机械、购买农资和对接市场的成本，但若合同只约定产量分成，不约定地力保护、设施使用和退出恢复，经营者可能追求短期收益。另一方面，过度集中也可能把小农户排除在决策之外。调研组认为，耕地保护要把面积、质量、工程、经营和权益放进同一条链条：既问“守住没有”，也问“谁在使用、怎样使用、使用后是否更好”。

资料3

面对调研发现的问题，青峰县没有立即铺开新一轮工程，而是选择水源条件、坡度类型和经营结构不同的三个片区，开展“良田共同体”试点。县里把共同体定义为一种责任协作机制，不新设行政机构，也不把土地统一收归某个主体。农业农村、自然资源、水务、财政部门与乡镇、村集体、农户、服务组织共同围绕一张地块清单工作，目标是让建设前的需求、建设中的质量、建成后的经营和管护能够连续追溯。

试点第一步是做“地块体检”。技术人员检测耕作层厚度、酸碱度、有机质和保水能力，水务人员测算水源与灌排路径，农机手沿拟建道路实地试走，村民标出常年积水点、暗沟、泉眼和落石路段。县里没有追求一次收集所有信息，而是把数据分成法定权属、自然条件、工程状态、经营使用和农户意见五类，明确更新责任。涉及个人和家庭经营的信息按履职需要授权，公开公示只展示地块方案、资金、工程和权利影响，不公布无关的联系方式和收入情况。

在石门片区，原设计准备拉直一条灌渠。老农提醒，渠线经过的土层雨季容易滑移；妇女合作社成员提出，取水口位置若不调整，蔬菜地需要反复抬水；农机手则指出两处弯道宽度不足。设计单位把这些意见带回现场复核，最终将主渠向稳定地带平移，增加两处分水口和一处错车点。变更增加了前期勘测时间，却减少了施工后的返工风险。县里规定，涉及土地边界、用水顺序和通行条件的关键设计，必须留下意见收集、采纳或未采纳理由，避免把“开过会”当成参与完成。

施工阶段实行“专业监理＋村民观察员＋数字留痕”。专业监理对材料、工序和隐蔽工程负责，村民观察员不替代技术验收，重点报告施工是否占错地、是否堵住原有水路、是否影响生产时序。混凝土厚度、管道接口等关键部位在覆盖前记录位置和影像，异常由项目法人组织复核。县里同时公布投诉入口和办理时限，防止村民只能在施工现场与工人争执。对无依据阻工、借机提出与项目无关要求的，也由乡镇依法协调，既保障合理参与，又维护正常建设秩序。

共同体把管护方案放到开工之前讨论。公共骨干渠和主干道路由县乡统筹，村级支渠、田间道路和小型设备由村集体组织日常巡查，直接受益的经营者承担约定范围内的清理和规范使用责任。管护资金由财政适当支持、村集体统筹和受益主体合理分担，具体标准经村民议事形成，收支按项目公开。设施出现问题后，巡查员按轻微、一般、重大三个等级上报：能现场处理的及时处理，需要专业维修的进入县级备选库，涉及安全和大面积生产的启动应急处置。责任清单写明“谁发现、谁核实、谁组织、谁付费、谁验收”，避免所有人都只负责转发。

田地建好后，县农技推广中心根据监测结果制定分类培肥方案。酸化较明显的地块开展土壤调理和有机质提升，保水能力弱的地块采用秸秆还田、绿肥轮作等措施，病虫害风险较高区域推进统防统治。措施不以统一购买某种产品代替技术判断，每一季记录投入、作物、灾害和土壤变化。农业社会化服务组织为小农户提供机耕、植保和烘干服务，收费项目和质量标准公开；外出农户可依法自愿选择托管，但承包权益、经营期限、设施使用和地力保护责任必须写入合同。

县里特别设计了“退出和修复”条款。经营主体不再续约时，要交接地块现状、未完成农事和设施损坏情况；因不当耕作造成地力明显下降的，按合同和检测证据承担相应责任；因极端天气形成的损失，则按风险分担和救助规则处理。村集体不能因为新主体承诺租金高，就忽略其种植能力和履约记录。信用评价只记录经过核实、与经营相关的信息，经营者可以查询、说明和纠错，不能把一次争议永久变成不能承包土地的标签。

试点一年后，县里没有只发布“完成多少亩、投入多少钱”。评估组随机抽取地块，在雨后检查排水，在用水高峰观察分水秩序，访问不同规模的经营者，并核对维修台账。石门片区一处支渠多次淤堵，平台显示已处理，但现场仍有回水。追查发现，清淤只处理了表层，真正原因是上游坡面泥沙进入。共同体因此把单点维修改为坡面拦截、沟渠清理和种植措施协同治理。另有一条机耕路使用率低，原因不是质量差，而是周边地块仍过于碎片化，县里没有据此认定工程失败，而是启动权属协商和社会化服务路线调整。

评估时，县里把农户体验转化为可核验的问题，而不是简单做满意度排名。有人反映“放水总轮不到”，工作人员就比对用水安排、闸口记录和田间高程；有人说“路修了也进不了机器”，就邀请不同型号农机现场试行；有人担心培肥措施增加成本，则核对技术方案、投入来源和后续收益。农户意见可能不完整，专业数据也可能解释不了全部现场，两者需要在同一地块上互证。对确认的问题形成整改清单，公开责任和复验时间；对暂不采纳的意见说明依据，允许再次提出证据。

农业农村部调研组到访时，青峰县把这套做法概括为“四个共同”：共同诊断，让图上信息与农民经验互证；共同建设，让专业标准与使用场景衔接；共同管护，让公共责任和受益责任有边界；共同评价，让工程完成量与实际生产能力同时受检。调研组提醒，案例申报不能只写机制名称和领导重视，还要说明原来卡在哪里、如何改变责任关系、用什么证据验证、哪些条件下可以复制。青峰县据此准备材料，希望展示的不是一个“完美项目”，而是一套能够发现问题、修正问题并持续维护良田的办法。

资料4

澄谷州随后召开耕地保护和质量提升座谈会。会上有人提出，最严格的保护意味着指标必须刚性，评价就应首先看面积和永久基本农田任务是否完成；也有人认为，只看面积可能诱发“重图斑、轻产能”，应把粮食产量作为核心指标。州农业农村局专家提醒，单一产量同样可能失真：不同地区水热条件、作物类型和灾害年份差异很大，短期高产还可能来自过量投入。耕地保护的目标是稳定而可持续的综合生产能力，需要数量、质量、生态、设施、经营和权益等多维证据相互校验。

州里据此设计分层评价框架。第一层是不可突破的底线，包括耕地保有量、永久基本农田保护、用途管制和工程质量安全；第二层是能力状态，包括土壤质量变化、灌排可靠性、道路可达性、灾害恢复能力和适宜机械化程度；第三层是使用效果，包括实际种植、服务可得、农户收益和撂荒变化；第四层是治理质量，包括公众参与、资金透明、问题响应、合同规范和数据纠错。四层不是简单加权后互相抵销：底线违法不能用收益增长抵销，工程数量也不能掩盖设施失效。

如何处理地区差异，成为争论焦点。平坝区适合连片建设和大型机械，山区更需要小型农机、坡面水土保持和分散水源保障；水田关注灌排，旱地关注保墒；酸化、盐碱化和污染风险需要不同治理路径。州里决定设置统一底线和基本指标，同时允许县级根据自然禀赋增加适配指标。上级评价不要求每个县交出相同的工程照片，而是要求说明选择何种措施、依据是什么、结果如何验证。对不具备高标准农田建设条件的地块，不强行包装项目，而是依法采取适宜保护利用方式。

一名基层干部担心，多维评价会不会带来更多报表。州里把已有项目、监测、承包和遥感数据按地块关联，原则上同一信息一次采集；没有必要的数据不新增，能够抽样核验的不要求全量拍照。系统发现异常后生成核查任务，但基层可以上传现场解释，县级专业人员负责判断。州里每季度选取少量重点问题实地“解剖”，不按截图数量排名。数据用于识别风险、配置资源和改进政策，而不是给每块田制造一套无法维护的电子档案。

农民参与也需要避免形式化。项目意见会不能只邀请村干部和少数大户，时间要照顾务农和外出人员，可通过入户、线上反馈、村民议事等方式补充。对权属调整、土地流转、费用分担等直接影响权益的事项，应依法履行相应程序，说明反对意见如何处理。参与不等于所有意见都照单全收，专业标准、公共安全和法律底线仍须坚持；但未采纳时要给出可理解的理由。农民不是工程的被动接受者，他们掌握地块长期变化，也承担建成后的使用和维护，其经验是治理证据的一部分。

州里还提出建立“管护准备金＋年度清单＋灾害通道”三层资金安排。准备金用于可预见的小修保养，年度清单用于需要专业施工的周期性改造，超出日常能力的重大灾害损毁进入应急和恢复程序。资金账户不能代替责任认定：设计施工缺陷应依法依约追责，不得用公共管护费兜底；经营者不当使用造成损坏，应承担相应责任；自然老化和公共服务部分则按既定规则保障。每次维修要记录问题来源、处理方案、费用和复验结果，以连续的小投入避免设施在失效后再次大拆大建。

州财政局提出，管护资金不能永远靠新增项目解决。骨干设施具有公共属性，应建立稳定财政保障和专业维修机制；受益明确、日常可操作的部分，可通过村级议事和合同约定由使用者合理承担；因设计施工质量导致的问题，应追溯建设责任，不能转嫁给农户；因自然灾害造成重大损毁，则按应急和灾后恢复机制处理。资金分担之外，还要公开维修事项、成本、责任和效果，让群众知道钱为什么花、问题是否真正解决。

座谈会还讨论了严格执法与稳定预期。发现疑似违法占用后，应查清地类、时点、审批和实际用途，依法分类处置；对正在实施的违法建设及时制止，对历史形成的复杂问题按照规则稳妥整改，对需要恢复的地块明确标准和合理时序。执法不能因为经营者困难放弃底线，也不能用简单拔除、重复复耕代替治理。涉及行政相对人权益的，要告知事实、依据和救济途径。只有规则稳定、尺度一致、过程可查，经营者才敢进行长期地力投入。

会议最后，一位长期从事土壤监测的研究人员说：“一块地不只要在图上存在，更要在季节里能种、风险中能稳、变化后能恢复。”他解释，春耕时能否及时用水，雨季能否排涝，收获时机械能否进入，经营者更替后地力是否保持，灾害过后设施能否修复，这些具体问题共同定义“好地”。耕地保护既要有红线意识，也要有生命意识——土壤、设施和经营关系会变化，治理必须持续观察、维护和纠偏。评价因此要跨越项目周期，既看建成时的合格证，也看三年后的设施状态、土壤趋势和使用秩序；既记录成功经验，也保留失败原因和修正过程，为下一轮规划提供依据。

州长在总结时表示，新法律提供了更坚实的制度保障，但法律落地不能停留在宣传标语。州级要把部门职责、资金政策、技术标准和监督渠道连起来，县级要把项目和地块管起来，乡村要把农户组织起来，专业机构要把质量测出来，经营主体要把保护责任写进生产过程。建设一块田只是起点，让它在多年使用中持续积蓄生产力，才是耕地保护交给治理者的长期答卷。

三、作答要求

第1题

根据给定资料1、2，概括当前耕地保护和质量提升中需要重点解决的问题。

要求：全面、准确、有条理；不超过250字。（15分）

第2题

给定资料4中说：‘一块地不只要在图上存在，更要在季节里能种、风险中能稳、变化后能恢复。’请谈谈你对这句话的理解，并提出澄谷州改进耕地治理的建议。

要求：理解准确，分析深入，建议具体可行；不超过450字。（20分）

第3题

澄谷州拟推荐青峰县‘良田共同体’试点参加省级耕地质量提升典型案例评选。请根据给定资料3，拟写一份案例申报材料提纲。

要求：内容完整，重点突出，结构清晰，语言简洁；不超过650字。（25分）

第4题

请结合给定资料，联系实际，以‘建设只是起点，持续长出生产力才是答案’为主题，自选角度，自拟题目，写一篇文章。

要求：（1）观点明确，见解深刻；（2）参考给定资料，但不拘泥于给定资料；（3）思路清晰，语言流畅；（4）1000—1200字。（40分）

教研依据（不属于考生作答材料）

本卷以2026年8月29日耕地保护、农业法治与“三农”工作议程为观察起点，并以国家高标准农田建设制度和云南省现行耕地保护政策核验制度边界。真实政策与公开数据仅作必要转述，其余地方情境按卷首说明处理。

• 人民日报，2026-08-29：中华人民共和国主席令（公布耕地保护和质量提升法、修订后的农业法）
• 人民日报，2026-08-29：毫不放松做好‘三农’工作
• 光明日报，2026-08-29：深入学习贯彻习近平法治思想 适应改革发展需要 着力提高立法质量
• 求是网，2026-08-29：民为邦本、为政以德的治理思想源远流长
• 中共中央办公厅、国务院办公厅（农业农村部转载），2025-03-30：逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案
• 农业农村部，2025-11-19：高标准农田建设质量管理办法
• 中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅，2025-04-02：关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见
• 云南省农业农村厅，2024-07-08：对政协云南省十三届二次会议第0271号提案的答复

命题说明（不含参考答案）

本卷按照2024年云南省州市卷的能力结构设计，围绕“耕地如何形成长期生产力”设置问题概括、分析建议、案例申报和议论文四类任务。四则资料从国家制度与云南背景、地方问题诊断、协作机制案例、综合评价与长期治理逐层推进，考查考生在政策理解、场景判断、机制提炼和综合论证之间建立联系的能力。